作者：苏竣 郭跃汝鹏
一、科技政策决策模式的“合法性危机”
二战后，随着国家干预科学技术日益成为世界主要国家的政策选择，一大批科学家进入科技政策的决策过程之中，以多种方式不同程度地参与了科技决策。学术界公认1945年美国科学家万尼瓦尔·布什(Vannervar Bush)向杜鲁门总统提交的著名的科技政策报告《科学——无止境的前沿》是科学家正式成为科技政策决策主体的标志性事件，从此，“政府—科学家”的二元决策主体关系成为科技政策决策模式的核心特征。美国学者古斯顿(David Guston)曾在《在政治和科学之间》一书中将这种决策模式中的二元关系抽象为委托—代理关系：作为委托人的政府要求作为代理人的科学家(科学共同体)执行某种科学研究或政策咨询任务。[1]关于科学家在公共政策决策中的作用的研究，起步于政策科学的奠基人拉斯韦尔(Harold Lasswell)。目前的共识是：科学家凭借其特定的专业知识参与到各国的科技政策制定过程中，而由于受到内在因素(知识、价值等)和外在因素(技术类型、制度环境等)影响，科学家在决策中的作用呈现出越来越丰富的模式和形态。[2]
随着公众参与意识与参与能力的提高，我们发现持续了几十年的以“政府—科学家”二元主体为特征的科技决策模式逐步受到公众的质疑，出现了“合法性”危机，如政府、科学家与公众对转基因食品的接受度存在巨大的“鸿沟”、公众对核能技术的不信任等。近期，我国诸多城市出现的由PX项目工程选址问题引发的群体性事件更是把这一问题凸显出来。造成这种现象的原因究竟是什么?公众对科技决策模式存在怎样的诉求?西方科技决策模式如何从精英政治向大众政治变迁?其背后又经历了怎样的公共管理思想变迁?西方的相关理论研究对中国科技决策模式的现代化路径有何启示?本文通过回顾西方科技决策模式的变迁过程，探索其背后的公共管理思想脉络，以期为上述问题的回答提供理论依据。
二、从精英决策到大众参与——西方科技决策模式的变迁
(一)精英决策模式及其“信任危机”
二战后，“政府—科学家”二元决策主体结构成为各国科技政策决策模式的主流特征，科学家逐步开始不同程度地影响科技政策制定。作为拥有专业知识背景的精英主体，科学家与政府官员共同主导科技政策制定过程，形成了典型的精英决策模式。早在公共行政学科诞生之初，古德诺就指出“公共政策只是掌握国家统治权力的少数杰出人物的价值观念和价值偏好的表现, 而不像民主宪政体制所规定的那样，是人民意志的体现”。戴伊则将精英决策模式概括为社会可划分为拥有权力的少数人，以及未拥有权力的多数人。少数人是社会的精英，多数人是非精英，精英享有分配社会价值的权力;公共政策所反映的不是公众的需求，而是精英普遍性的价值。
然而从科技政策的实践上看，这种以政府与科学家为主体的精英决策模式也逐渐遭到诟病，集中表现在公众对科学与科学家的质疑上。鉴于此，西方的政府和科学家在上世纪八十年代开始意识到这种传统封闭的精英决策模式对科学技术的负面影响。安·布兰斯科姆(Ann Branscomb)在1981年指出：“我们的社会还未确定专业科学家的责任仅仅是与同行交流，还是应该向政府官员进行传播，或者直接与公众交流”。从上世纪八十年代开始，一场由科学家主导的“公众理解科学运动”(public understanding of science)在西方国家中蓬勃发展起来。1985年英国皇家学会(Royal Society)发表了一篇题为《公众理解科学》的报告，催生了英国和其他西方国家的公众理解科学运动。[3]1986年，英国成立了公众理解科学委员会，旨在通过开展多种形式的公众理解科学运动提高公众的科学素养。政府和科学家们相信，随着公众科学素养的提升，公众将越来越会支持科学家的工作。但这种理念在不久之后却得到失望的结果——公众并没有因此而支持科技决策模式，科学家的权威与科技政策决策模式继续受到质疑。
这种以推动公众理解科学为途径的运动之后被学术界称为“缺失模型”(deficit model)，其核心观点是公众对科学的认同程度与科学素质相关，提高公众的科学素养就能确保公众对科技创新具有较高的接受度。缺失模型将科学家与公众之间的观点不一致单方面地归责于公众一方[4]，其结论是：由于公众知识的不足(deficit)与专家知识的充足(sufficient)，需要提升公众的科学素养。然而缺失模型认为提高公众理解科学的途径仅仅是通过大众传媒、博物馆、讲座等形式向大众进行科普教育，并没有将公众作为一类决策主体纳入到科技决策过程中。缺失模型虽然已经考虑到公众理解科学的意义，但却“仍然维持着科学天然合理正确的神话”。[5]科学家以一种“居高临下”的姿态面对公众，最终出现了公众对科技了解越多，越对科学与科学家不信任的尴尬现象。因此，从本质上看，缺失模型是精英决策模式的产物，并没有摆脱科学家作为社会精英高高在上的观点，因而也就无法挽救“政府官员—科学家”为主体的二元决策模式的“合法性”危机。
(二)大众政治下的西方科技决策模式
如上文所述，学术界对缺失模型的主要诟病是该模型将公众的角色定义为科学家面前的“空容器”。在这种假设下，科技知识的传播与科技政策的执行只是“自上而下的信息灌输”，公众依然处在一个被动的地位。低估公众的力量，忽视公众价值取向的多元复杂性，都是不利于政策的制定和实施的。随着科学技术日益精细化与专业化，很难明确公众与科学家的界限。一个领域的科学家可能在另外一个领域则成为外行。因此，如何定义公众在科技发展与科技政策制定过程中的角色，则是西方学者反思科技政策决策模式的首要任务。
无论是理论上还是实践上，都很难明确界定“谁是公众”。正如奈哈特(Friedhelm Neidhardt)所言：“在现代民主制度中，公众扮演了重要的角色，但似乎没有人确切知道什么是公众”。[6]公众在任何一项政策领域中所扮演的角色是不同的。菲尔特(Ulrike Felt)曾提出公众在科学技术发展过程中将会扮演科学技术产品的消费者、科学的支持者、见证者以及科学体系的参与者的角色。[7]而阿尔蒙德(Gabriel Almond)以美国的政治环境为蓝本，通过金字塔模型来表示包括公众在内的科技决策主体结构：居于顶端的是决策者，包括联邦层面的立法、行政与司法官员;第二层是政策领导者，主要由科学家和工程师构成;而第三、四、五层则分别是热心的公众、感兴趣的公众与其他公众。值得强调的是，阿尔蒙德认为如果第一层的决策者与第二层的政策领导者对政策议题高度同意时，政策方案就会被决定，而此时决策主体则不会下移到公众层面;如果二者之间存在观点分歧，热心的公众则会被吸纳到政策制定过程中，开始影响政策制定进程。[8]内尔金(Dorothy Nelkin)明确地指出推动公众参与科技政策有四类原因：(1)本地项目给社区带来成本(如机场、核电站等);(2)对公众健康以及生活环境的威胁;(3)限制公众自由选择;(4)与传统价值观或宗教价值观存在冲突。[9]
在20世纪末，学术界反思缺失模型不足的同时，也开始构建新的公众参与科技政策的理论模型，其中杜兰特(John Durant)“民主模型”(democratic model)与温(Brian Wynne)的“内省模型”(reflexivity model)最为著名。作为缺失模型的提出者，杜兰特在对自己提出的缺失模型进行反思的基础上又提出了民主模型。民主模型作为科技决策与科学传播的理论突破，强调科技政策制定应该重视人的价值。民主模型与缺失模型最大的不同在于，民主模型下的公众不再是被动的信息接受者，而是科学传播者与科学决策者。民主模型将公众、科学家和政府置于平等的地位，推动三者开放平等地对话，并强调公众在科学技术评估中的作用。缺失模型将“正式的知识”(formal knowledge)当作影响科学家与公众之间关系的关键要素;而民主模型则提出更多的影响科学家与公众之间关系的要素，如知识，价值，权力与信任的关系等。[10]除了民主模型之外，温也提出了新的公众参与科技决策的理论模型——内省模型。与民主模型不同的是，内省模型将关注点放在“知识”层面，提出知识不仅仅是科学家具有的科学知识，同时还包括公众所具有的“地方性知识”。温通过英国坎布里亚羊事件的研究发现，在切尔诺贝利核泄露事件之后，科学家和当地政府屡次对坎布里亚地区的被污染情况屡次做出了错误判断，严重损害了当地养羊牧主的利益，最终失去了公众的信任。温在对此案例进行深描的基础上，提出科学家在面对在公众理解科学的过程中，无知的并不是公众而是科学家。科学家没有意识到自身的缺陷，忽略了公众的“地方性知识”(local knowledge)，在公众面前傲慢，缺乏内省。温认为，科学家的问题主要是在两个方面：一方面与政府共谋，向公众隐瞒一些不利于政府的事实;另一方面是科学家不愿意承认科学理论在面对具体实践时表现出来的局限，进而主观忽略公众的地方性知识。[11]因此，内省模型呼吁科学家不应该仅仅采取自上而下的方式来向公众传播科学知识，在具体的科学决策上应该重视公众的“地方性知识”，获取公众的信任。内省模型最大的贡献则是通过引入“地方性知识”这一概念，打破传统内行与外行的界限，为公众参与科技决策提供了理论前提。[12]
在理论突破的同时，各国在实践上也逐渐发展出多种政策实践形式来推动公众参与科技政策制定。最为典型、最具有影响力的则是由丹麦技术委员会发起的“共识会议”。丹麦从1987年开始举行由专家小组(expert panel)、公民小组(citizen panel)、咨询/计划委员会(advisory/planning committee)组成的共识会议。共识会议主要对引起社会关注、存在风险并需要政府回应的科技议题进行讨论，如转基因食品、基因治疗、捕鱼业、空气污染、教育等。其运作程序包括选定主题、组成咨询/计划委员会、组成公民小组、预备会议、组成专家小组、正式会议六个步骤。其中公民小组是共识会议的主角，其成员由组织者在报名的志愿者中随机选出，并在年龄、性别、职业、教育程度等方面具有代表性。而专家小组的名单则由公民小组根据讨论议题确认后产生。专家小组与公民小组的讨论结果将形成文件对外发布，最终以报告的形式交给决策部门参考。共识会议制度强调科技决策过程中吸纳公众的外行知识，将公众与专家、政府置于平等的对话框架中。丹麦的共识会议制度已经在全球范围内形成政策扩散。美国、英国、法国、德国、日本、韩国等民主国家纷纷在2000年前后纷纷推行共识会议制度，积极推动公众参与科技决策。共识会议在各国的政策扩散打破了政治精英与科技精英对科技政策制定的垄断，加深了公众参与科技政策制定的程度，使科技政策决策模式表现出大众参与的特点。
三、西方科技决策模式变迁的理性逻辑
(一)从完全理性到有限理性
在上世纪初，随着科学管理思想的兴起，社会科学家对完全理性强烈推崇。完全理性决策模式假定所有的决策者都是理性人，能够获取所有充分并有效的信息进行价值选择，并最终运用最佳的决策手段获得决策效果最优化。[13]在公共政策学科诞生之后，理性主义成为了公共政策分析的主要基础思想。在公共政策学科，对完全理性的追求主要体现在“选择最有效的工具或途径以实现政策目标”。[14]这一思想后来又与公共选择理论相结合，衍生出新古典理性模式。[15][16]
科技政策的精英决策模式(政府—科学家二元主体)实质上遵循了完全理性决策模型，即目标明确、决策者为个人或高度集权的集体、根据目标最大化的原则确定最优方案。[17]然而，由于“信息负荷超载、沟通失灵、官僚主义以及在吸收、解析和处理与决策相关的各种因素方面的失败，在很大程度上削弱了这种指挥体系企望成为稳操胜算的决策机制的可能性”。[18]在二战后，伴随着行为主义科学的兴起，完全理性决策模式越来越受到批评。人们认为在现实决策活动中，由于信息缺乏、利益冲突等原因，决策者几乎不可能达到完全理性决策模式所涉及的每一个标准。[19][20]而哈耶克则更为明确地指出，人类文明的发展是一种自生自发的扩展秩序的结果，而不是人类主动理性设计的结果，计划经济模式就是理性决策模型的显著表现。鉴于完全理性决策的弊端，西蒙提出有限理性决策模式来描述现实中的决策过程。该模式提出，人们面临的是一个复杂的、不确定的世界，人对环境的计算能力和认识能力是有限的，因此“决策者通过努力收集到信息之后会得到有限的决策资源和决策信息，然后利用这些资源对决策方案进行抉择和比较，最终找到令其满意的结果”，也就是说，有限理性所遵循的决策原则不是“最优原则”，而是“满意原则”。[21]
在理论界不断反思理性局限性的同时，科技政策决策模式也在经历由完全理性决策模式向有限理性决策模式的转变。如上文所述，由政府、科学家组成的精英决策模式遭到越来越多的非议。政府与科学家的“理性”存在局限性，难以制定出最优的决策——这一点在上文提到的英国坎布里奇羊事件上表现得淋漓尽致。此外，科技政策本身具有时间约束。[22]在科技飞速发展的同时，任何原有政策均会面对无法满足新形势的政策失灵风险。而在有限理性思维下，科技决策模式则需承认科学家思想的局限性与现实环境的复杂性，在发挥科学知识的同时重视公众具有的“地方性知识”，进而从实质上推动公众参与决策模式。
(二)从工具理性到价值理性
价值理性和工具理性是社会科学家讨论“理性”的另一个维度，也是公共管理学发展的一条哲学轨迹。这一分类由马克斯·韦伯(Max Weber)提出。韦伯认为，现代的理性结构是工具理性从伦理道德中解放出来，并使现代的制度体系工具理性化。“工具理性”与“价值理性”概念的分立使工具理性的地位不断提高。特别是在西蒙提出“事实”与“价值”分离之后，工具理性成为占据了人类社会科学的统治地位。
作为公共管理学的哲学基础，价值理性和工具理性的碰撞经历了百余年历程。在政治与行政二分的基调下，公共行政诞生之初便蕴含着工具理性思维倾向。威尔逊认为行政即“政策的执行”，是实现政治价值的工具。美国学者吉普赛特(Jamil Jreisat)就此指出，在威尔逊那里，公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段”。[23]此后的科学管理思想加剧了公共行政领域“工具理性”的蔓延，使学者们普遍认为可以用技术方案来解决公共问题。公共行政中工具理性的思想在西蒙的推动下达到了高潮，但也随之带来西方的学术界数十年的大讨论。沃尔多对“工具理性”的观点进行了猛烈的抨击，并掀起了“新公共行政运动”。新公共行政运动高举社会公平的大旗，强调价值理性在公共行政领域的回归。新公共行政运动试图以这样一种方式做出回答：“行政管理者不是独立的，应责成他们把出色的管理和社会平等作为社会准则”。[24]
政策科学的诞生一直面对着工具理性与价值理性两种哲学思想的碰撞。政策科学在发展之初，“除了在政策分析的定量方法及技术方面，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本—收益分析等方法及技术上去的成就之外，政策科学的学科建设并没有重大突破”。[25]直到上世纪八十年代中后期，部分政策科学学者开始重视政策价值观问题，主张用社会、政治和法律的理性取代经济和技术的理性。[26]西方科技政策决策模式同样也经历了从工具理性到价值理性的变迁。在以政府官员、科学家为决策主体的精英决策模式下，科学家与政府不断强调科学技术对人类生产生活的作用。然而科学家在推动科学技术发展的过程中，日益使人类沦为“渐进的奴役”。正如马尔库塞所说“技术的解放力量成为解放的桎梏——人的工具化”。这一点在“缺失模型”中表现得更为显著：科学家面对公众对科学的不理解，所采取的措施依然是自上而下的向公众灌输科学知识，试图推动公众与科学家形成“倡导联盟”。而随着民主模式、内省模式与理论不断发展，价值理性逐渐回归到科技决策模式中来。价值理性强调人的价值与公众的参与，在价值理性下，科技决策过程中的公众不再是科技知识“容器”，而是科技知识的创造者与科技决策的参与者，与科技精英、政治精英共同成为平等科技政策主体。而科技决策也注重强调科技人文精神，将科技发展与人类发展统一起来。
四、结论：科技政策决策模式现代化路径的根本诉求
自西方政策科学被引入中国以来，中国的政策制定者与学者始终在探索适合中国国情的公共决策现代化路径，并将其作为中国公共管理变革的重要命题。宁骚曾提出公共决策的现代化包含三个含义，即公共决策过程的理性化、公共决策内容的公益化与公共决策手段的自动化。[27]中国的改革开放经历了从“效率优先兼顾公平”到“更加注重社会公平”的理念转变。这与公共管理思想脉络中从“工具理性”到“价值理性”的哲学思维转变相吻合。因此，从公共管理思想的角度来看，公共决策模式现代化的要义则是在承认决策者“有限理性”的前提下，在决策过程中做到“工具理性”与“价值理性”的结合，科学价值与民主价值共存，即公共决策的科学化与民主化。
从政策领域来看，科技政策决策模式能体现这科学化、民主化两大变革互相交融发展，并推动各国公共决策模式的现代化进程。1964年，哈佛大学肯尼迪政府学院著名科技政策专家布鲁克斯(Brooks)提出在认识科学和政府关系时应该区分“关于科学的政策”(policy for science) 和“政策中的科学”(science in policy)，成为后人进行科技政策分析的基本出发点。这对科技政策实践者有两大启示：一是从现代民主政治的角度出发，通过政策手段推进科学技术的发展，即政府应用公共政策的基本原理，通过政策手段引导、规制科技活动，激励科技创新的一系列政策工具与制度安排;二是运用科学技术的成果推动现代民主政治的发展，包括科学技术对公共政策过程的影响，科技进步对政府治理的影响，科学伦理、科学素养与公共政策的关系等等。因此，科技决策模式既要体现推动科学技术发展的工具效应，也要体现发展民主政治的价值理念。
当历史进入21世纪，科技政策不仅是推动科技创新的工具，同时也是推动公众参与的重要渠道。从理性的视角来看科技政策决策模式的变迁，我们不难发现存在这样的规律：基于有限理性的前提，科技决策模式要从政府—科学家的二元主体走向政府—科学家—公众三元主体。工具理性与价值理性的融合，则是实现科技决策模式现代化路径的根本诉求。科技决策的意义则不仅仅是实现推动科技创新发展的工具，同时也是推动培育公众民主意识与民主能力、发展现代民主政治的重要平台。
来源：中国行政管理
